Antwort von Frau Stadträtin Diane Jägers an Do-FOSS

Do-FOSS Einkaufswagen

Bild: Freie Softwarevergabe

Ein Schreiben von Frau Stadträtin Jägers an den Ausschuss für Personal und Organisation (APO) aus Januar 2016, hatte folgende Fragen für Do-FOSS offen gelassen, die Do-FOSS Frau Stadträtin Jägers mit Schreiben vom 01.03.2016 zukommen lies:

  • Führt die Stadt Dortmund ihre Softwarevergaben wettbewerbs- und produktneutral durch? Sind die Ausschreibungen vergaberechtlich typoffene Ausschreibungen zur Ermöglichung der Koexistenz von Freier und proprietärer Software?
  • Kann das Verhältnis des Mischeinsatzes von Freier und geschlossener Software anhand des kürzlich fertiggestellten zentralen Softwareverzeichnisses (vgl. IT-Arbeitsprogramm 2016) benannt werden?

Auf diese Fragen hat Frau Stadträtin Jägers mit Schreiben vom 11.03.2016 reagiert. Hierfür bedankt sich Do-FOSS. Allerdings lässt das Antwortschreiben in Bezug auf den Vergabe- und Beschaffungsvorgang der Stadt Dortmund von Software grundlegende Fragen unbeantwortet.

Des Weiteren offenbart die Antwort eine Umsetzung des Zentralen Softwareverzeichnisses durch die Stadt Dortmund, welche Do-FOSS fragen lässt, ob der Beschluss des APO zum Einrichten dieses Verzeichnisses wie vorgesehen erfolgt ist.

Daher greift Do-FOSS diese Punkte erneut auf.

Schreiben von Frau Stadträtin Diane Jäges im Wortlaut

[…]
auf Ihr Schreiben vom 01.03.2016, bezüglich der offenen Fragen auf unser Antwortschreiben im Ausschuss für Personal und Organisation vom 04.02.2016, nehme ich Bezug.

Softwareausschreibungen

Gemäß § 7 Abs. 4 der Vergabe und Vertragsordnung für Leistungen Teil A (VOL/A) bzw. § 8 Abs. 7 der Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen im Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/18/EG (EG VOL/A) gilt der Grundsatz der produktneutralen Ausschreibung. Demnach darf ein Auftraggeber nicht die technischen Spezifikationen und die Beschreibung auf ein bestimmtes Produkt oder auf eine bestimmte Marke verengen.

Dies ist nur ausnahmsweise mit dem Zusatz „oder gleichwertiger Art“ möglich, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung durch verkehrsübliche Bezeichnungen nicht möglich ist.

Der Zusatz „oder gleichwertiger Art“ kann entfallen, wenn ein sachlicher Grund die Produktvorgabe rechtfertigt. Ein solcher Grund liegt dann vor, wenn der Auftraggeber Erzeugnisse oder Verfahren mit unterschiedlichen Merkmalen zu bereits bei ihm vorhandenen Erzeugnissen oder Verfahren beschaffen muss und dies mit unverhältnismäßig hohem finanziellen Aufwand oder unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verbunden wäre (Alleinstellungsmerkmal).

Zentrales Softwareverzeichnis

Das Zentrale Softwareverzeichnis (ZSV) dokumentiert die bei der Stadtverwaltung eingesetzte Anwendungssoftware. Bei Anwendungssoftware handelt es sich um Computerprogramme, die genutzt werden, um die Verwaltungsprozesse unmittelbar zu unterstützen. Systemsoftware (z. B. Betriebssysteme, Treiber, Firmware) und unterstützende Software (z. B. Editoren, Compiler, Virenscanner und Middleware) werden im ZSV nicht dokumentiert.

Das ZSV ist kein Hilfsmittel im Rahmen des Beschaffungsvorgangs einer Software, sondern unterstützt die Produktverantwortlichen in ihrer Dokumentationsverpflichtung für eine betriebssichere und ordnungsgemäße Nutzung der Anwendung. Eine Unterscheidung nach freier oder geschlossener Software ist im Betriebsprozess nicht maßgeblich und wird im ZSV nicht vorgenommen.
[…]

Stellungnahme von Do-FOSS zu Softwareausschreibungen

Die Antwort von Frau Stadträtin Jägers zur Softwareausschreibung ist hauptsächlich aus den von ihr erwähnten Paragraphen des derzeit noch gültigen Vergaberechts übernommen, die wir hier zum Vergleich aufführen:

§ 7 Abs. 4 der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil (VOL/A) im Wortlaut

(4) Bezeichnungen für bestimmte Erzeugnisse oder Verfahren (z. B. Markennamen) dürfen ausnahmsweise, jedoch nur mit dem Zusatz „oder gleichwertiger Art“, verwendet werden, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung durch verkehrsübliche Bezeichnungen nicht möglich ist. Der Zusatz „oder gleichwertiger Art“ kann entfallen, wenn ein sachlicher Grund die Produktvorgabe rechtfertigt. Ein solcher Grund liegt dann vor, wenn die Auftraggeber Erzeugnisse oder Verfahren mit unterschiedlichen Merkmalen zu bereits bei ihnen vorhandenen Erzeugnissen oder Verfahren beschaffen müssten und dies mit unverhältnismäßig hohem finanziellen Aufwand oder unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verbunden wäre. Die Gründe sind zu dokumentieren.

§ 8 Abs. 7 der Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen im Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/18/EG (EG VOL/A) im Wortlaut

(7) Soweit es nicht durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt ist, darf in den technischen Anforderungen nicht auf eine bestimmte Produktion oder Herkunft oder ein besonderes Verfahren oder auf Marken, Patente, Typen, einen bestimmten Ursprung oder eine bestimmte Produktion verwiesen werden, wenn dadurch bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden. Solche Verweise sind jedoch ausnahmsweise zulässig, wenn der Auftragsgegenstand nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann; solche Verweise sind mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ zu versehen.

Die aktuellen rechtlichen Gegebenheiten lassen sich derart zusammenfassen, dass eine produktgebundene Ausschreibung einen Ausnahmevorgang darstellt, welcher der Begründung eines Alleinstellungsmerkmals bedarf. Do-FOSS hält es darüber hinaus für wichtig darauf hinzuweisen, dass für Gründe bzgl. Entscheidungen nach § 7 Abs. 4 der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil (VOL/A) eine Dokumentationspflicht besteht, welche in dem Schreiben von Frau Stadträtin Jägers unerwähnt bleibt und sich explizit auch über § 20 VOL/A und § 24 EG VOL/A ausdrückt. Hiernach sind Vergabeverfahren von Anbeginn fortlaufend zu dokumentieren, so dass die einzelnen Stufen des Verfahrens, die einzelnen Maßnahmen sowie die Begründung der einzelnen Entscheidungen festgehalten werden. Ausnahmen von der Produktneutralität müssten auf diese Weise nachvollziehbar und vermittelbar sein. Do-FOSS ist auf der Suche nach den Dortmunder Gegebenheiten und fragt sich daher:

  • Wie können die seitens der Stadt Dortmund angelegten Vergabedokumentationen eingesehen werden, um festzustellen, wie mit dem Grundsatz der produktneutralen Softwareausschreibung in der Gesamtschau umgegangen wird? (vgl. z.B. Vorfestlegung auf die Firma Microsoft seitens der Stadt Dortmund)
  • Das Verhältnis von Softwarevergaben nach dem Grundsatz
    • der produktneutralen Vergabe und
    • den Vergaben nach Alleinstellungsmerkmalen,

    lässt sich aus der Antwort von Frau Stadträtin Jägers leider nicht ableiten. Wie lautet dieses Verhältnis?

  • Welche Definition legt die Stadt Dortmund für Alleinstellungsmerkmale bei der Softwarevergabe zugrunde?

Die Probleme der Alleinstellungsmerkmale hat Do-FOSS bereits über die Herstellerabhängigkeit beschrieben. Die Herstellerabhängigkeit wurde der Bürgerinitiative Do-FOSS von Herrn Norbert Schilff, dem Vorsitzendem des APO zwar bestätigt, den Mitgliedern des APO wurde eine Herstellerabhängigkeit in der Sitzung vom 27.11.2015 durch das Dortmunder Systemhauses (dosys.) jedoch verneint (vgl. Unterschiedliche Antworten an Do-FOSS und die Mitglieder des Ausschusses für Personal und Organisation und das Protokoll der APO-Sitzung vom 27.11.2015, TOP 4.1.1).

Gänzlich unbeantwortet ließ Frau Stadträtin Jägers jedoch die Frage, ob die Ausschreibungen vergaberechtlich typoffene Ausschreibungen zur Ermöglichung der Koexistenz von Freier und proprietärer Software sind. Noch im Januar schrieb Frau Stadträtin Jägers den Mitgliedern des APO: „Bei der [Software-]Auswahl sind freie sowie geschlossene Software-Produkte gleichgestellt.“ Daher greift Do-FOSS diese Frage erneut auf und konkretisiert:

Für Softwareausschreibungen sind Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen (EVB-IT) rechtlich vorgegeben. Diese wurden gemeinsam vom Kooperationsausschuss Automatisierte Datenverarbeitung Bund/Länder/Kommunaler Bereich (KoopA ADV) (heute: IT-Plaungsrat) und dem Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien e.V. (Bitkom) formuliert. Zu den EVB-IT stellt der Bitkom fest:

Zwar enthalten manche EVB-IT Vertragstypen (etwa EVB-IT System, EVB-IT Systemlieferung) bereits eine Nutzungsrechtsmatrix, die es den öffentlichen Auftraggebern ermöglicht, unterschiedliche Lizenzmodelle und Nutzungsrechtsbeschränkungen im Rahmen einer Ausschreibung zu berücksichtigen. Allerdings werden in den jeweiligen Nutzungsrechtsmatrizen die Besonderheiten von Open-Source-Software [und damit insbesondere auch Freie Software – Anm. d. Verf.], wie zum Beispiel Copyleft-Klauseln und Bearbeitungsrechte, bislang nicht abgebildet. Sofern eine Ausschreibung auf Basis von EVB-IT erfolgt und der Auftraggeber die rechtlichen Besonderheiten der Open-Source-Software nicht in anderer Form berücksichtigt, müssten Angebote mit Open-Source-Softwareanteilen, vor allem in Form von Fremdkomponenten, grundsätzlich von der Wertung ausgeschlossen werden.
Solange die EVB-IT den Besonderheiten der Lizenz- und Nutzungsbedingungen von Open-Source-Software nicht gerecht werden, ist es daher erforderlich, dass die jeweiligen EVB-IT um spezifische Regelungen zu Open-Source-Software ergänzt werden. (vgl. Bitkom Leitfaden zu Open-Source-Software 2.0, S. 88, Bitkom e.V. 2016)

Do-FOSS fragt sich:

  • Wie gestaltet die Stadt Dortmund ihre Softwareausschreibungen, so dass sich sowohl Anbieter von Freier, als auch von proprietärer Software mit ihren Produkten bewerben können?

Von diesen Fragen abgesehen, tritt am 18. April 2016 die Vergaberechtsmodernisierung in Deutschland in Kraft, die das größte vergaberechtliche Gesetz- und Verordnungsgebungsverfahren seit 2004 bedeutet (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie – Reform des Vergaberechts). Diesbezüglich fragt sich Do-FOSS:

  • Ist es möglich das Antwortschreiben unter den ab nächster Woche veränderten vergaberechtlichen Voraussetzungen erneut zu erhalten?

Stellungnahme von Do-FOSS zum Zentralen Softwareverzeichnis (ZSV)

Die Antwort von Frau Stadträtin Jägers zum Zentralen Softwareverzeichnis (ZSV), welches Ende 2015 fertig gestellt wurde, lässt die Frage des Verhältnisses der Koexistenz von Freier und proprietärer Software bedauerlicherweise unbeantwortet. Do-FOSS fragt sich daher:

  • Welche Möglichkeiten sieht die Stadt Dortmund außerhalb des Zentralen Softwareverzeichnisses ihre Herstellerabhängigkeit zu beschreiben?

Ziel des Zentralen Softwareverzeichnisses verfehlt?

Das Zentrale Softwareverzeichnis geht auf einen Antrag der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 13.12.2012 zurück, der in der Sitzung des APO vom 31.01.2013 beschlossen wurde und worauf sich im Arbeitsauftrag des IT-Arbeitsprogramm 2015 des dosys. gestützt wurde.

Laut der Begründung des Beschlusses des APO, dient das Zentrale Softwareverzeichnis dazu, die Steuerung des Haushalts zu optimieren und ungeplanten Beschaffungsaktionen entgegenzuwirken.

Frau Stadträtin Jägers schreibt hingegen:

Das ZSV ist kein Hilfsmittel im Rahmen des Beschaffungsvorgangs einer Software, sondern unterstützt die Produktverantwortlichen in ihrer Dokumentationsverpflichtung für eine betriebssichere und ordnungsgemäße Nutzung der Anwendung.

Somit bleibt für Do-FOSS fraglich, ob das Zentrale Softwareverzeichnis als Instrument wie vom APO vorgesehen funktioniert. Eine Protokollierung der Art der Softwarelizenz in dem Zentralen Softwareverzeichnis erscheint essentiell, um die erwarteten Kosten für den Betrieb einer Softwarelösung zu beziffern. Aus diesem Grund hätte Do-FOSS erwartet, dass der Freie- sowie der Proprietäre-Software-Anteil bezogen auf Fach- und Standardanwendungen aus dem Softwareverzeichnis herauszulesen sei, so wie es auch der APO-Beschluss nahelegt.

Beschluss des APO zur Erstellung eines Zentralen Softwareverzeichnisses im Wortlaut

Beschluss:
Das Dortmunder Systemhaus (DoSys) wird aufgefordert, in 2013 Transparenz über die eingesetzten Fach- und Standardanwendungen herzustellen und in einem Anwendungskataster möglichst vollständig darzustellen, die Ausstattung mit Hardware differenziert nach den Bereichen der Verwaltung und darüber hinausgehenden Zuständigkeitsbereichen von DoSys zu dokumentieren, die mit Hard- und Software verbunden Kosten darzustellen, die pflichtige und freiwillige Aufgaben von DoSys aufzulisten und den notwendigen Personaleinsatz für die Bewältigung der pflichtigen und der freiwilligen Aufgaben zu beziffern.

Begründung:
Das Dortmunder Systemhaus ist in den Jahren 2011 und 2012 immer wieder mit erheblichen Nachforderungen für Sachaufwendungen und Personal an den Rat herangetreten. Auch der Haushaltsplan für 2013 sieht eine deutliche Steigerung des Budgets von DoSys vor, obwohl bereits überplanmäßige Mittel in 2011 und 2012 bereitgestellt wurden. Differenziert begründet wird dies nicht.

In Zeiten enger und reduzierter öffentlicher Haushalte ist es erforderlich, alle Möglichkeiten der Optimierung zu nutzen und Synergiepotenziale zu heben. Dies kann nur gelingen, wenn DoSys die technischen und wirtschaftlichen Bedingungen der eingesetzten Anwendungssysteme und Hardware sowie der Aufwand und die Kosten des eingesetzten Personals bekannt sind. Hierfür sind die geforderten Dokumentationen notwendige Voraussetzung. Summarische Etatansätze wie zum Beispiel im vorliegenden Haushaltsentwurf 2013 tragen nicht dazu bei, Bedarfe zu erläutern.

Um der Aufhebung getroffener Haushaltsbeschlüssen entgegen zu wirken und ungeplanten Beschaffungsaktionen vorzubeugen, halten wir die geforderten Dokumentationen für zielführend. DoSys gewinnt bei Führen der geforderten anwendungsbezogenen Übersichten Transparenz über die wirtschaftliche Situation und die wesentlichen Kostentreiber und kann entsprechend agieren und reagieren.

Fazit

Frau Stadträtin Jägers, verweist leider lediglich knapp auf die IT-unspezifischen Vergabe- und Vertragsordnung für nationale und EU-weite Ausschreibungen. Die Fragen von Do-FOSS bleiben größtenteils unbeantwortet. Insbesondere die Frage ob die städtischen Ausschreibungen typoffen sind und damit die Koexistenz von Freier und proprietärer Software ermöglicht wird, ist in keinster Weise aufgegriffen worden. Auch die städtische Umsetzung des Ziels des Zentralen Softwareverzeichnisses steht in Frage.

Do-FOSS sieht die Entwicklung behördlicher Ausstiegsszenarien aus ihrem Händlereinschluss weiterhin als notwendig an, um eine kommunale Souveränität über Software – in der Eigenschaft einer prägenden Schlüsseltechnologie unserer Zeit – zu erlangen.
Die Ankündigung der Stadt Dortmund den Themenkomplex „Einsatz von freier Software“ im Masterplan „Digitales Dortmund“ aufzugreifen, sieht Do-FOSS als Chance um dieser Notwendigkeit zu begegnen und würde sich über einen gemeinsamen Dialog freuen.

Dokumente zum herunterladen

Das Schreiben von Frau Stadträtin Diane Jägers vom 11.03.2016 kann hier, das Schreiben von Do-FOSS an Frau Stadträtin Jägers vom 10.04.2016 kann hier und die Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – Teil A (VOL/A) vom 20. November 2009 kann hier heruntergeladen werden.

CC0
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3 Kommentare zu “Stadträtin Diane Jägers – Fragen zur Softwarevergabe: unbeantwortet

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